Lukijapalaute Julkiset asiamiehet oikeuksiin pääsyn tukena -kirjasta

Yleisesti kuvitellaan, että tutkijat ja erityisesti heidän tutkimuksensa ovat herkeämättömän huomion kohteena. Monet yliopistot – esimerkkinä Helsingin yliopisto – ovat jopa ryhtyneet erityisiin toimiin, joilla suojataan tutkijoita vihamieliseltä julkisuudelta ja erityisesti tarkoitukselliselta maalittamiselta sosiaalisessa mediassa. Oikeustieteen tutkimuksessa mikään ei voisi olla kauempana todellisuudesta: valtaosa oikeustieteen tutkijoista ei saa minkäänlaista palautetta julkaisemistaan tutkimuksista ja vielä epätodennäköisempää on, että hän saisi niille näkyvyyttä valtamediassa. Tutkija enimmäkseen kokee kirjoittavansa ”tyhjyyteen”. Maksimipalaute, mitä keskiverto oikeustieteilijä voi kirjoistaan ja artikkeleistaan realistisesti odottaa, on pari tunnustuksen sanaa lähikollegoiltaan. Lukumääräisesti yleisin kollegapalaute on kylläkin moitiskelua, että palautteen antajan omat tutkimukset eivät ole saaneet asianmukaista arvostusta tai ainakaan niihin ei ole ”riittävästi” viitattu. Toki kirja-arvosteluja edelleen ilmestyy juridisissa aikakauslehdissä, vaikka arvostelukulttuuri on hiipumaan päin. Arvostelluksi ”pääseminen” kuitenkin edellyttää hyvää onnea, poikkeuksellisen provosoivaa tutkimusta tai arvostelijaa, jolla on erityisintressejä joko kirjan ylistämiseen tai lyttäämiseen. Aivan tyhjä kaikupohjasta nykytutkimus ei enää ole. Maailma nimittäin on viime vuosikymmeninä muuttunut tässä suhteessa. Sähköpostin käyttöönotto (mitä edeltävää aikaa nuori tutkijapolvi ei muista) nimittäin helpotti merkittävästi julkaistun tutkimuksen kommentointia ja palautteen antamista tutkijoiden välillä. Samoin sosiaalisen median monet kanavat, etenkin blogikirjoittelu ja niiden kommentointimahdollisuus, tarjoavat ”helpon” ja hieman laajemman kanavan lukijapalautteelle. Palautteen määrä onkin tämän ansiosta moninkertaistunut.

Access to justice -tutkimusohjelman viimeinen kirja ”Julkiset asiamiehet oikeuksiin pääsyn tukena” ilmestyi sähköisenä laitoksena tammikuussa ja kirjana maaliskuussa. Näin sen ensipalaute on saatu. Kirjasta kertynyt palaute lienee hyvin tyypillistä: se on annettu suoraan kirjoittajalle sähköisten kanavien kautta. Määrällisesti kantaa ottavia viestejä on parikymmentä. Eniten tunnustusta on saanut ammattitaitoinen taitto- ja painotyö, josta kirjoittaja ei tietenkään voi kiitosta ottaa. Kunnia kuuluu taitossa Kalle Järvenpää Designille ja painatuksessa Bookwell Oy:lle. Kommenttien mukaan ”- – – onpas kirja painettu hienolle paperille – – -” ja ”- – – tekstiä on tosi miellyttävä lukea – – – ”. Paperin saatavuudessa oli myös onni matkassa: paperialan lakko nimittäin vaikeutti tavallisten paperilaatujen saatavuutta, mutta kirjan paperilaatua oli vaivatta hankittavissa.

Aihepiiriä pidettiin ”kerta kaikkiaan” mielenkiintoisena, sen tutkimista jopa kohteliaasti ”yleisesti yhteiskuntaa hyödyttävänä”. Samalla ihmeteltiin, kuinka ”näin tärkeästä teemasta ei ole aikaisemmin tehty vastaavaa tieteellistä esitystä”. Sama palautteen antaja tunnisti, että kirjassa oli ”tuttuja, kahvihuoneessa kuultuja asioita”. Tämä kirjan jakamissa kiitoksissa avoimesti myönnettiinkin. Tiedeyhteisön tai vaatimattomammin työyhteisön tarjoama keskusteluforum on tunnetusti avuksi, sen menetys puolestaan korvaamaton. Palautteessa myös todettiin osuvasti, että kirja ”oli tärkeä yritys jäsentää aihepiiriä, jota on vaikea jäsentää”. Tämä myös totisesti kävi kirjaa kirjoitettaessa ilmi! Kiinnostavaksi nähtiin myös yritys sijoittaa viranomaisten tuomioistuimelle antamat lausunnot prosessioikeuden perusteoriaan. Lausunnon antaminen joko pyynnöstä tai pyytämättä on tavallisin julkisen vallan intervention muoto yksittäisessä oikeudenkäynnissä, vaikka sitä ei sellaiseksi hevin huomata. Lausunnot ovat käsitteellisesti kirjallisia todisteita, joskin niissä monesti ajetaan samalla viranomaisen ”asiaa” tai ainakin yleistä agendaa. Viranomainen puolustaa lausunnossa omia näkemyksiään ja tulkintojaan, etenkin kun käsiteltävä asia on vireillä jossain muodossa viranomaisessa itsessään. Kirjallisuudessa on väitetty, että tuomioistuimet antavat viranomaisen näkemyksille ja jopa faktaväitteille suhteettoman paljon arvoa, kun ne esitetään lausunnon muodossa. Prosessilaissa ei ole säännöksiä tällaisista viranomaislausunnoista. Vuoden 2019 laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa sen sijaan sisältää kohtalaisen tarkat säännökset lausuntojen rakenteesta ja sisällöstä. Ilmeinen lähtökohta on, että vastaavat säännöt ovat tavanomaisoikeudellisesti voimassa myös yleisessä lainkäytössä eli riita- ja rikosasioissa.

Kahdessa palautteessa puututtiin aiheellisesti julkisen asiamiehen käsitteeseen. Kirjassa käsitettä käytetään sen access to justice -merkityksessä. Tällöin se on käännös kansainvälisessä kirjallisuudessa käytetystä termistä ”ombudsman”. Se taas on etymologisesti peräisin muinaisnorjasta, jossa se tarkoitti yksinkertaisesti ”asiamiestä”. Taksonomiassa julkiset asiamiehet on tapana jakaa kolmeen kategoriaan: parlamentaarisiin asiamiehiin (esimerkkinä eduskunnan oikeusasiamies), yksityisen sektorin asiamiehiin (esimerkkeinä kuluttaja-asiamies ja tasa-arvovaltuutettu) sekä virastojen ja joskus suurten yritysten omiin ”yksityisiin” asiamiehiin (esimerkkeinä keskusvirastoista sittemmin kadonneet toimimiehet). Pääseminen varsinaiseksi julkiseksi asiamieheksi edellyttää tehtävän pysyvyyttä, asiamiehen tarjoutumista yleisön forumiksi ja lakiperusteista asemaa (tosin tästä on poikkeuksia). Palautteessa kirjan omaksumaa taksonomiaa pidettiin liian ahtaana. Julkisiksi asiamiehiksi olisi tullut lukea myös tässä tilapäisiksi kutsutut asiamiehet, jos heidän asemansa tukeutuu lainsäädäntöön. Tällaisille asiamiehille on kuitenkin ominaista, että suuri yleisö ei voi kääntyä heidän puoleensa. Julkinen valta määrää heidät yhteen asiaan tai tehtävään.

Tilapäisissä julkisissa asiamiehissä on kaksi pääryhmää: pakkokeinolain mukaiset julkiset asiamiehet (tosin laki kutsuu heitä välillä valtuutetuiksi) ja rahoitus- ja vakuutusalan valvovat asiamiehet. Pakkokeinolaissa julkisia asiamiehiä käytetään muun muassa erityisessä etsinnässä, anonyymissä todistelussa sekä kuuntelussa. Rahoitus- ja vakuutuslainsäädäntö taas turvautuu asiamiehiin, kun yksittäistä pankkia, rahoitusyhtiötä tai vakuutusyhtiötä halutaan sen liiketoiminnassa erityisesti valvoa. Näiden tilapäisten asiamiesten toimenkuva on enimmäkseen selvä joskin varsin rajoitettu, mutta heidän lukemisensa varsinaisiksi julkisiksi asiamiehiksi kaatuu edellä mainittuihin kahteen kriteeriin. Vielä epämääräisempi asiamiesten ryhmä löytyy sosiaali- ja eläkelainsäädännöstä. Siellä tunnetaan muun muassa eläke-, potilas- ja sosiaaliasiamiehiä. Heidän tehtävänsä ovat pysyviä ja lakiin perustuvia. Nämä asiamiehet ovat lisäksi yleisön (eli ennalta määrittelemättömän joukon) käytettävissä. Asiamiesten toimenkuva on kuitenkin säädöstasolla epämääräinen ja käytännössä nähtävästi vielä epämääräisempi. Lähteiden valossa heidän päätyönsä on asiakkaiden neuvominen, joten heitä ei ole luokiteltu julkisiksi asiamiehiksi. Kirjassa mainitaan muutama esimerkki näistä asiamieskategorioista, mutta minkäänlaiseen kattavuuteen ei pyritä.

Julkisen asiamiehen käsitteen määrittely sinänsä on kiistämättä aikamoista akateemista hiustenhalkomista. Parasta lienee katsoa, että jokainen saa määritellä käsitteen haluamallaan tavalla, suppeaksi tai kaikenkattavaksi. Toinen asia on tekeillä olevan tai suunnitellun asiamiestutkimuksen kohdistaminen. On myönnettävä, että myös nämä ”epäaidot” julkiset asiamiehet kaipaavat tutkimusta. Vaikeudet aihepiirin muutoinkin vaikeassa jäsentämisessä kuitenkin moninkertaistuisivat, jos kolmea yhteismitatonta asiamiesryhmää yritettäisiin tutkia samalla kertaa ja samassa viitekehyksessä. Erityisen vaikeaa se olisi access to justice -näkökulmassa: tilapäiset asiamiehet osaksi ovat jotenkin vielä liitettävissä oikeuksiin pääsyyn ja sen tukemiseen. ”Neuvovien” asiamiesten kohdalla se tuntuu jo mahdottomalta tai vähintäänkin väkinäiseltä. Joku voi tietenkin kysyä, tuottaako access to justice -näkökulma parhaat tulokset julkisia asiamiehiä tutkittaessa – mikä on periaatteessa eri asia. Ilmiselvää on, että se ei ole ainoa tai edes kattavin näkökulma ja että näkökulma paljastaa vain yhden lohkon asiamiehen monisärmäisestä toimenkuvasta. Näyttää kuitenkin siltä, että tässä tehtävässä se on paras vaihtoehto.

Kaiken kaikkiaan käsitepuun rakentaminen kansainvälisen aineiston perusteella osoittautui poikkeuksellisen työlääksi. Lähteiden käsitteenrakentelu oli yhteismitatonta. Monet kirjoittajat toki kunniallisesti määrittelivät aluksi käsitteensä mutta tutkimuksen edetessä hukkasivat sen. Tällä tarkoitetaan, että tutkijat puhuivat esityksissään sekaisin eri asiamieskategorioista, eikä aina edes asiayhteys paljastunut, mistä kulloinkin puhuttiin. Konsensus käsitteistä – mikä tuntuu olevan vielä kaukana – ei sekään toisi lopullista helpotusta kielenkäytön tuskaan. Useimmat käsitteet ja niille annetut nimet (eli termit) eivät kerta kaikkiaan suostu kääntymään suomeksi. Kuvaavaa on, että edes tutkimuslinjan englanninkieliselle yleisnimelle ”regulatory redress” ei löytynyt kunnollista suomenkielistä vastinetta.

Ihme kyllä palautteessa ei lainkaan tullut esiin toinen tutkimuksen ongelma eli aineisto. Kirjaa varten ei koottu empiiristä tietoa. Tällaisessa lähestymistavassa tavalliseen kyselyoperaatioon ei lähdetty, eikä nykyisiä julkisia asiamiehiäkään yritetty haastatella. Joiltakin asiamiehiltä tosin saatiin arvokasta sisäistä aineistoa kuten tulosneuvottelujen asiakirjoja. Totta on, että haastattelut ja valikoidut tapausanalyysit syventäisivät ja lisäisivät aihepiirin ymmärrystä, tukisivat tai horjuttaisivat argumentteja ja toisivat uusia kysymyksenasetteluja. Akateemisessa tutkimuksessa voimavarat ovat kuitenkin lähes aina niin niukat ja tutkijan aika niin kortilla, että empiirisen aineiston kokoamiseen ei kerta kaikkiaan ole tilaa. Se veisi niin paljon aikaa, että sille perustettava tutkimus olisi jo ilmestyessään vanhentunut. Niinpä tässä tutkimuksessa käytettiin vain julkista aineistoa. Sitä pystyttiin hieman täydentämään mediauutisilla ja sosiaalisesta mediasta saadulla aineistolla. Näin julkisten asiamiesten tosiasiallisesti toiminnasta ja etenkin heihin kohdistuvista odotuksista saatiin pääpiirteittäinen kuva, vaikka aineisto ei tietenkään ole edustavaa eivätkä siitä tehdyt päätelmät kestäviä.

Tässä tapauksessa tutkimuksen tekijä voi puolustuksekseen vedota myös siihen, että tutkimuksen kohde on ”otettava haltuun”, ennen kuin siitä ryhdytään keräämään empiiristä aineistoa, vielä vähemmän sitä tuottamaan. Tavallisesti tutkijat välttävät leimaamasta mitään aihepiiriä ”esiparadigmaattiseksi”: ilmaisu loukkaa aihepiiriä aikaisemmin tutkineita (joita tosin Suomessa ei ole). Julkisten asiamiesten järjestelmässä syntyy kuitenkin melkoinen kiusaus tällaiseen leimaamiseen. Ilmiöitä ja suhteita kuvaavia käsitteitä kun ei ole, kysymyksenasettelut ovat vakiintumattomia, tieteellinen viitekehys periaatteineen odottaa vielä kehittäjäänsä ja niin edelleen. Ilmiö on ominainen pienille oikeuskulttuureille: kaikkien tärkeiden ja/tai kiinnostavien aihepiirien tutkintaan ei riitä tutkijoita.

Risto Koulu