Hallintolainkäytön tutkimus piristyy – kaksi uutta ”erilaista” väitöskirjaa

Hiipuvat oikeudenalat yleensä panevat toivonsa lainsäädännöllisiin kokonaisuudistuksiin. Sellainen elvyttää tutkimuksen, tuo kysyntää yleisesityksille ja käsikirjoille sekä saa opiskelijat innostumaan. Seminaarit ja projektit täyttyvät, mikä taas innostaa kehittämään opetusta. Vuoden 1993 alioikeusuudistus täytti kaikki odotukset: se oli prosessioikeudessa kaivattu aamunkoitto. Muutamassa vuodessa ilmestyi lähes 2 000 sivua oikeudenalan kirjallisuutta. Jälkiviisaasti joku ehkä moitiskelee kirjoittelua liiallisesta praktisuudesta ja mutkat suoriksi -mentaliteetista. 

Mutta aina elvytys ei onnistu. Vuoden 1995 maakaariuudistus oli lässähdys. Esineoikeuden uusrenessanssi ei alkanut. Kokemussääntö ei pätenyt myöskään vuoden 2004 konkurssilaissa. Se ei saanut aikaan mainittavaa julkaisutulvaa eikä tutkimuksellista impaktia. Konkurssilain kohdalla lopputulos selittyy sillä, että lakia on kutsuttu vanhaksi uudeksi laiksi. Se kodifioi tapahtuneen kehityksen. Tästä seurasi, että yleisesityksiä ja käsikirjoja tuli lopulta yllin kyllin, mutta tutkimuksellisia avauksia saa hakea tiheällä kammalla. On myönnettävä, että maakaari-uudistus olisi ansainnut toisen kohtalon. Laissa oli melkoisesti todellisia innovaatioita. Ehkä esineoikeuden tutkimus yksinkertaisesti on menettänyt elinvoimansa. 

Vuoden 2019 hallintoprosessiuudistus poikkeaa muista. Aluksi ei tapahtunut mitään, uusi laki ei herättänyt mielenkiintoa, innostuksesta puhumattakaan. Muutaman vuoden viiveellä tutkimus heräsi, ja laki herätti jopa oikeuspoliittista keskustelua, mikä ei ole Suomessa tavallista. Tämä oli sitäkin oudompaa, koska laki ei ollut sellainen ”lainsäädännöllinen vallankumous” kuin alioikeusuudistus aikanaan. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on pikemminkin konkurssilain kaltainen vanha uusi laki, toisin sanoen hieman modernisoitu kodifikaatio. 

Tämän kesän hyviin uutisiin (pitkän hellejakson ohella) on luettava kaksi uutta väitöskirjaa: Sami Myöhäsen ”Menettelyllisestä oikeusturvasta hallintoprosessissa aineellisen prosessinjohdon, vastavuoroisuuden ja prekluusion näkökulmasta” sekä Anna-Stiina Tarkan ”Asian selvittäminen oikeudenmukaisessa hallintoprosessissa”. Vaikka otsikot ovat vaikeita muistettavia ja kömpelöitä käyttää, ne kerrankin kertovat, mitä kirja käsittelee. Toistaiseksi väitökset ovat jääneet sisäpiirin ja harvojen paikalla olleiden tutkijoiden tiedoksi. Tämä on tietenkin kesäväitösten ikiongelma. Nämä väitökset kuitenkin ansaitsisivat näkyvyyttä, oltiin tutkimusmenetelmistä, viitekehyksestä tai argumentaatiosta mitä mieltä tahansa. Kumpikin kirja tuo kaivattua uutta hallintolainkäytön tutkimukseen. 

Tähän saakka tutkimus on ollut oikeudenalalla tuomarien ja tuomioistuinten oikeutta; se on näkynyt vielä vahvempana kuin huonomaineisessa 1950- ja 1960 -luvun prosessioikeuden tutkimuksessa. Jos ilkeästi ja kärjistäen sanotaan, asioivat kansalaiset ovat tutkimuksessa olleet kelvottomia riitapukareita ja heidän lakimiehensä taitamattomia, koska he eivät ole osanneet ajaa päämiehensä asiaa sillä tavalla, mitä hallinto-oikeus olisi toivonut. Kaikkinainen järjestelmäkritiikki ja toimivuuden arviointi ovat totaalisesti puuttuneet, eikä lakia tai oikeudellisia käytäntöjä ole rohjettu ravistella. Tuleva tieteenteorian tutkimus ehkä selvittää, mistä tämä on johtunut. Selitys voi olla kirjoittajien taustassa; he ovat tyypillisesti hallintolainkäytön sisäpiiristä, monesti entisiä tai nykyisiä hallintotuomareita. Tällainen profiili tietenkin tuottaa tuomarin näkökulman. Maallikko ehkä sanoisi, että joutuminen asianosaiseksi hallintoprosessiin avartaisi kummasti tutkijan ja monen juristinkin maailmankuvaa.

Nykyinen hallintoprosessi saa mainituissa tutkimuksissa melkoista pöllytystä, minkä se totisesti ansaitsee. Vaikka väitöskirjojen aiheet ovat erilaiset ja lähestymistavoissakin on eroa, molemmat päätyvät samankaltaiseen kokonaisarvioon ja yllättävän samanlaisiin ehdotuksiin. Analyysi tiivistetään havaintoihin, joiden mukaan oikeudenkäyntiin osallistuvien roolit jäävät epäselviksi ja oikeudenkäynnin kohteelle käy samoin; tämän jälkeen yllätys tuskin on, että myös hallintoprosessin kivijalka selvitysvelvollisuus on, toisin kuin sen nimestä voisi päätellä, itsekin epäselvä. Asiat korjaantuisivat keinoilla, joita yleinen prosessi käyttää: vastavuoroisuus, napakka prosessinjohto, oikeudenkäyntiaineiston systemaattinen hallinta ja niin edelleen.

Tästä kaikesta ei voi olla eri mieltä. Optimisti näkee väitöskirjoissa uutta tutkimusotetta: yleistä prosessia ja hallintoprosessia halutaan lähentää. Tämäkin oli odotettavaa. Kaikki ovat sisimmässään myöntäneet, että lainkäyttölinjoilla on opittavaa toisiltaan. Hallintoprosessi pystyy paremmin hyödyntämään kirjallisen käsittelyn potentiaalin, yleinen prosessi taas osaa hyödyntää suullista käsittelyä, kun sitä tarvitaan (ja toisinaan, vaikka sellaista ei tarvita). Suullinen käsittely on eräänlainen ”must”, ja sen edut kiistävä patavanhoillinen. Hallintoprosessissa taas suullinen käsittely on peikko, joka on kierrettävä kaukaa. Jokin hallinto-oikeus on jopa vuosikertomuksessaan ylpeillyt sillä, ettei sen ole tarvinnut koko vuonna pitää yhtään suullista käsittelyä.  

Jos jatketaan, yleisessä prosessissa prekluusio on ylimitoitettu. Sen haitat ylittävät sen hyödyt. Hallintoprosessi taas pärjää tosiasiallisesti ilman prekluusiota, mikä sekin johtaa hukkakäyntiin eli tuomioistuimen hukuttamiseen jatkuvaan aineiston syöttöön. Olisi siis syytä hakea kompromissia eli sopivaa prekluusiota. Kuluvastuussakin on miettimistä. Yleisen prosessin ankara kuluvastuu on noussut oikeuksiin pääsyn esteeksi: se on tappanut normaalit riita-asiat. Hallintolainkäytössä tilanne ei ole parempi. Sen kulusääntely ansaitsee mainesanan ”oikukas”. Oikeutta hakeva ja siinä menestyvä kansalainen saa enintään nimellisen korvauksen kustannuksistaan, vaikka vastapuolena on virheellisesti toiminut julkinen valta. Julkisen vallan kyky kestää taloudellisia menetyksiä (tässä täysi kuluvastuu) on verrattomasti suurempi. Korvausten minimaalisuus saa aikaan sen, että kansalainen ei halua tai edes pysty panostamaan asianajamiseensa. Kuluvastuun puuttuminen pitää prosessin maallikkolähtöisenä kaikkine siinä aiheutuvine haittoineen. Kuvitelma siitä, että maallikko kykenisi 1300-luvun maakuntalakien tapaan ajamaan itse asiaansa käräjillä, on harhaa. On vaikea uskoa, että joku aidosti näin vielä 2020-luvulla ajattelisi.  

Risto Koulu