Hallinto-oikeuksien laatutyön upea avaus

Syksyllä 2024 ilmestyi kauan odotettu ”Laadukas päätös hallintoprosessissa. Johdatus hallintotuomioistuimen päätöksen kirjoittamiseen”. Esipuheessa julkaisu kutsuu itseään vähätellen ”käsikirjaksi”, mitä ilmaisua myös tekstissä käytetään. Käsikirjaksikin kirja toki malleineen kelpaa, mutta juristilukija mieltää sen perinteiseksi yleisesityksen ja käsikirjan yhdistelmäksi, vieläpä lajinsa erinomaiseksi edustajaksi. Käsikirjan on tuottanut ja julkaissut ”Hallinto-oikeuksien laatuhanke”, jonka asemaa tuomioistuinlaitoksessa ei kerrota. Selvää kuitenkin on, että julkaisu on tyylipuhdas viranomaisjulkaisu. Kielenkäyttö on hieman muuttunut, sillä aikaisemmin puhuttiin hallinto-oikeuksien laatutyöstä (esimerkiksi prosessioikeusblogi 25.1.2025). Tähän vanhaan nimitykseen pitäydytään, jotta hallinto-oikeuksien laatutyö erottuisi yleisten tuomioistuinten vastaavasta toiminnasta, toisin sanoen hovioikeuspiirien laatuhankkeista. Käsitteellisestihän laatutyö ja laatuhanke ovat eri asioita. Laatutyö on prosessi, yleensä jatkuva itseään kunnioittavissa organisaatioissa. Laatuhanke on vain sen intensiivivaihe, tavallisesti yhteen teemaan keskittyvä.

Käsikirjan sähköinen laitos on upea, siinä näkyy ammattitaitoisen graafikon kädenjälki. Käsikirja hakkaa kilpailijansa eli hovioikeuksien laatuhankkeiden työryhmäraporttien sarjan. Raporteista voi kauniista sanoa enintään, että ne ovat karun arkisia. Ulkoasuun eli taittoon ja typografiaan kannattaa sähköisessä julkaisussa panostaa, mitä moni ei tule ajatelleeksi. Sähköisten julkaisujen lukukynnys on valmiiksi niin korkea, että sitä ei kannata nostaa amatöörimäisellä toteutuksella. Hallinto-oikeuksissa laatutyö on melkoinen arrivista, jos vertailukohteita haetaan yleisestä lainkäytöstä: ensimmäiset varovaiset viittaukset tähän suuntaan esiintyvät vuonna 2018 joissakin toimintakertomuksissa ja tiedotteissa. Turun hallinto-oikeuden toimintakertomuksen mukaan laatutyö kuitenkin tosiasiallisesti käynnistyi virallisesti vasta vuonna 2021; ensimmäisenä ”kehitysaiheena” oli suullisen käsittelyn valmistelu, toiseksi aiheeksi otettiin päätösten rakenne ja kirjoittaminen. Jälkimmäisestä aiheesta saatiinkin nopeasti aikaan näkyvää jälkeä: vuonna 2022 valmistuivat (jos käsikirjaan on uskomista) ensimmäiset ”sisäiseen käyttöön” tarkoitetut muistiot ratkaisujen kirjoittamisesta. Ne eivät juuri huomiota herättäneet. Harva ulkopuolinen näistä muistioista kuuli, vielä harvempi sellaisia näki. Näkyvästi julkisuuteen tuotu käsikirja on siis suorastaan quantum-loikka.

Hovioikeuksien laatuhankkeissa ja hallinto-oikeuksien laatutyössä on muitakin eroja kuin erilainen nimi. Soft law -sääntelyn teoriassa laatutyö on viranomaislähtöistä: se on johdettua (toki myös laatuhankkeissa sen käynnistäjä ja ylläpitäjä on ilmeinen), keskitettyä ja sisäänlämpiävää. Mukana ei ole muuta kuin ”hallinto-oikeusväkeä”, kun taas hovioikeuksien laatuhankkeissa syyttäjät ja asianajajat ovat olleet edustettuina, raporteista päätellen jopa melkoisella impaktilla. Syy yksipuolisuuteen voi tosin olla rakenteellinen, sillä hallintolainkäytöstä vastaavat lakimiesprofessiot joko puuttuvat tai niiden merkitys on vähäinen. Hallintoprosessiin erikoistunutta asianajajaluokkaa ei esimerkiksi ole Suomeen syntynyt. Hovioikeuspiirien laatuhankkeet sen sijaan sijoittuvat lähelle spontaania itsesääntelymallia: toiminta on konsultoivaa, hajautettua, ja siinä haetaan osanottajien konsensusta. Raportit ovat pohjimmiltaan muistiinpanoja käydyistä keskusteluista. Laatutyössä taas silmään pistää von oben -asenne, vaikkakin ohjeiden suositusluontoisuus muistetaan korrektisti useaan otteeseen mainita. Käsikirjan sävy on kuitenkin niin ohjeistava, että lukijan on vaikea pitää lähtökohta mielessä.

Laatuhankkeiden, oli niiden nimi mikä tahansa, oikeutusta kukaan ei kiistä, vaikka perustuslakioppineet voivat niitä luimistella. Totta on, että joskus pehmeässä sääntelyssä mennään selvästi lainsäätäjän valtapiiriin, toisin sanoen muutetaan lain sisältöä. Nykymaailmassa on kuitenkin hyväksyttävää, että oikeudellisia käytäntöjä uudistetaan, kehitetään ja standardisoidaan, kunhan pysytään niin sanotun normaalitulkinnan piirissä. Laatuhankkeista ei saa tulla kvasilainsäätäjää, mistä konkurssiasiain neuvottelukuntaa on joskus epäilty – sitä paitsi melkoisella oikeutuksella. Standardisointi on hallintolainkäytössä erityisen tarpeellista: hallinto-oikeudet ja jopa niiden osastot ovat saaneet kyseenalaista mainetta siitä, että ne eivät tiedä eivätkä haluakaan tietää toistensa käytännöistä. Tämä vaikuttaa sekä asianajamiseen että itse ratkaisutoimintaan: hyvät käytännöt eivät yleisty, huonoista ei päästä eroon.

Tämä interregnumin aika on onneksi päättymässä. Kannattaa tosin korostaa, että tuomari voi yksittäistapauksessa poiketa laatuhankkeiden ohjeistuksesta. Vertaispaine, joka lienee hallinto-oikeuksissa vahva, pitää poikkeamishalut luultavasti kurissa. Toinen tarina on, että yleisen lainkäytön laatuhankkeet luultavasti sitouttavat tuomarit tehokkaammin raporttien ohjeistukseen; hehän ovat olleet itse paikalla standardeja laatimassa ja niistä päättämässä. Hallinto-oikeuksien laatutyössä he ovat saaneet vain esittää kommentteja toisten laatimasta luonnoksesta. Oli niin tai näin, kaksi laatukonseptia kilpailee, ja tulevaisuus saa näyttää, kumpi voittaa. Hallinto-oikeuksien malli on selvä altavastaaja. Hovioikeuksien mallilla on ensinnäkin mahtava inertiaetu sekä ajallisesti että määrällisesti, toiseksi hallinto-oikeuksien mallia rasittaa edellä viitattu von oben -lähestymisote.

Käsikirja, etenkin sen yleinen osa, on lukemisen arvoinen myös sellaiselle lakimiehelle, joka harvemmin joutuu tekemisiin hallinto-oikeuksien tai hallintoprosessin kanssa. Useimmillehan tämä lainkäytön linja on vieras, ja sellaisena pysyy. Tutustuminen kannattaa myös siitä syystä, että käsikirja on esimerkki hallinto-oikeuksien laatutyöstä ja antaa näin kaikupohjaa hovioikeuspiirien laatuhankkeiden analyysille. Yleislakimies huomaa sisäpiiriläisiä paremmin, miten käsikirjaa leimaa tuomioistuinnäkökulma ja virallisperiaate. Oikeutta hakeva tuntuu ajoittain kokonaan unohtuvan, vaikka heille uhrataan käsikirjan lopussa kokonainen luku. Luvun anti on kuitenkin siinä, että valittajan on kirjoitettava valituksensa selkeästi sekä vastattava hallinto-oikeuden selvityspyyntöihin. Muutoin hän ei voi osallistua hallintoprosessiin: hän on objekti, ei subjekti.

Jotkut ”neuvot” (tässä ei kai voi puhua suosituksista) asianosaisille ovat prosessioikeuden tutkijan silmissä kyseenalaisia tai suorastaan vääriä. On toki järkevää, että suullista käsittelyä haluava asianosainen perustelee sen tarpeellisuutta. Tällaista formaalista vaatimusta ei kuitenkaan saisi asettaa: lain järjestelmä on toinen. Suullinen käsittelyhän on järjestettävä, ellei se ole tarpeeton, minkä selvittäminen taas kuuluu hallinto-oikeudelle. Myös oikeudenkäyntikuluissa selvitystaakka sälytetään tosioudosti asianosaiselle. Hänen on osattava esittää valituksessaan vaatimus kustannusten korvaamisesta: kun käsittely sitten aikanaan päättyy, hänen on oma-aloitteisesti tarkennettava sitä eli ilmoitettava vaatimuksensa rahallinen määrä. Ellei hän sitä tee, vaatimusta ei nähtävästi tutkita (tämä jää epäselväksi). Asiakasystävällisempää (ja myös tulkinnallisesti oikeampaa) olisi, jos hallinto-oikeus määrää tiedustelisi, jos tai kun korvausvelvollisuuden edellytykset tapauksessa täyttyvät. Sitä paitsi on syytä epäillä, onko määrää ylipäätään pakko ilmoittaa. Hallinto-oikeus kykenee – näin on syytä uskoa – suurin piirtein arvioimaan, mitä kustannuksia hallintoasian oikeudenkäynti on asianosaiselle aiheuttanut. Sitä paitsi tarkan euromäärän vaatiminen on hyödytöntä formalismia, koska monet hallinto-oikeuksissa asioita ajavat lakimiehet sanovat, etteivät he ole ikinä saaneet vaatimaansa määrää – korvausta on aina leikattu, usein se jää aivan nimelliseksi. No, nämä ovat pikkujuttuja, mutta samalla jäänteitä vanhoista asenteista, joiden soisi jo hälvenevän. Niin järisyttävää kuin se onkin, myös hallinto-oikeudet ovat – kuten kaikki tuomioistuimet – olemassa kansalaisia varten eikä kansalaiset hallinto-oikeuksia varten. Tämän vanhan viisaudenhan vuoden 2002 tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea kirjasi periaatemietintöönsä.

Risto Koulu