Lainvalmistelu kovilla – direktiivien täytäntöönpano

Suomalaista säädösvalmistelua on viime vuodet koeteltu: töitä on totisesti riittänyt. Pulaa ei ole ollut myöskään arvostelijoista, sillä lainvalmistelun tason moittimisesta tuntuu muodostuneen kansanhuvi. Sanotaan, että lakihankkeiden taustat jäävät selvittämättä, esitykset ovat huonosti perusteltuja, lain tavoitteita ei ole onnistuttu muuttamaan säännöksiksi, lakisystematiikassa ja lakitekniikassa on puutteita ja esitykset ovat kaiken lisäksi huonosti viimeisteltyjä. Lainvalmistelijan virka ei olekaan enää sellainen unelmatyö, jota se oli vielä muutama vuosikymmen sitten. Osa ongelmista on rakenteellisia pienille oikeuskulttuureille: tekijöitä on vähän, määräajat ovat kohtuuttoman tiukat, aikaisempia selvityksiä tai tutkimuksia työn pohjaksi ei löydy eikä oikeuspoliittisessa päätöksenteossakaan ole hurraamista. Kirjoitapas hyvä laki, kun toimeksiantajasi eli ministeriön poliittinen johto ei itsekään tunnu tietävän, mitä se haluaisi lailla säädettävän!

Oma erityinen lukunsa myös säädösvalmistelussa ovat Euroopan unionin direktiivit ja niiden kansallinen täytäntöönpano, hienosti sanottuna implementointi. Direktiivit ovat tässä jaettavissa kahteen luokkaan, helppoihin ja vihonviimeisiin. Helppo direktiivi ei tuo sen enempää työtä kuin mikä tahansa kansallinen lakihanke: työ jopa helpottuu, kun oikeuspoliittinen päätös on ainakin pääkohdissaan tehty eikä se siirry – kuten usein tapahtuu – tosiasiallisesti lainvalmistelijoille. Sen sijaan vihonviimeiseksi (kielikuva tässä) luokiteltu direktiivi työllistää kokenuttakin lainvalmistelijaa siinä missä kymmenen kotimaista lakihanketta. Esimerkki ensimmäisestä olkoon tässä niin sanottu edustajakannedirektiivi, esimerkki jälkimmäisestä niin sanottu maksukyvyttömyysdirektiivi. Ensimmäisestä pitäisi saada kansallinen laki aikaiseksi tämän vuoden kuluessa, jälkimmäisestä jo heinäkuussa.

Vihonviimeiselle direktiiville on tyypillistä tavoitteiden lukuisuus, niiden epämääräisyys ja osittainen yhteismitattomuus, ääritapauksissa ristiriitaisuus. Tällaiseen direktiiviin on lastattu kaikki hyvät ja sinänsä kannatettavat ajatukset tai ajatuksenpoikaset, jotka ovat pälkähtäneet sen kirjoittajien päähän. Päällisin puolin tällainen direktiivi näyttää edistykselliseltä ja innovatiiviselta, mutta ajatusten vääntäminen lakitekstiksi vertautuukin herkuleen urotöihin. Urakkaa vielä vaikeuttaa se, että täytäntöönpanon yhteydessä kansallisiin lakeihin tehdään muita uudistuksia, yleensä korjauksia epäkohtiin, joita käytännön toimijat ovat nostaneet esiin. Lainvalmistelun ”pojat” saavat toisin sanoen kehotuksen hoitaa tämä niin sanottu säädöshuolto samalla, kun kerran lakihanke on muutenkin vireillä. Nämä takiaisuudistukset ovat pahimmillaan laajempia kuin itse direktiivin täytäntöönpano. Totta on, että maksukyvyttömyysdirektiivin täytäntöönpanossa tältä vältyttiin. Itse täytäntöönpanossa tekemisen tuskaa oli kyllä riittämiin.

Helpoksi direktiivin tekee sen tavoitteiden selkeys ja soveltamisen kapea-alaisuus. Helppo direktiivi myös linkittyy valmiiksi kansalliseen lakiin, toisin sanoen kansallisessa laissa on vastaava instituutio. Esimerkiksi edustajakannedirektiivi perimmältään laajentaa asiavaltuutta ryhmäkanteessa: kanteen saisivat nostaa viranomaisen (joka on Suomessa kuluttaja-asiamies) lisäksi muutkin ”siihen oikeutetut yksiköt”. Näitä yksiköitä olisivat etenkin kuluttaja-, ympäristö- ja kansalaisjärjestöt. Asia erikseen on, että direktiivissä on kanteen nostamista vaikeuttavia järjestelyjä, jotka ovat access to justice -näkökulmasta ilmiselviä oikeuksiin pääsyn esteitä. Oikeutetun yksikön on, ennen kuin sen edustajakanne otetaan tutkittavaksi, esitettävä selvitys varallisuudestaan ja varojensa alkuperästä. Puhdasoppinen access to justice -tutkija huutaisi poliisia paikalle, jos tällaisia vaatimuksia asetettaisiin puhtaasti kotimaisessa lakihankkeessa. Nyt vastuu arveluttavasta linjauksesta on helppo sälyttää unionin leveille harteille. Mutta nämä huonosti harkitut yksityiskohdat ovat sivuseikka: direktiivi on helposti täytäntöönpantavissa, ja se tuo kaivatun täydennyksen suomalaiseen ryhmäkanneinstituutioon. Nykyinen lakihan on saanut omalla alallaan aikaan utopistisen ihanneyhteiskunnan: yhtään ryhmäkannetta ei ole ”tarvinnut” (lainausmerkit sarkastisesti asetettuja) nostaa, ja tuskin nostetaankaan.

Entäpä sitten vihonviimeiseksi määritelty maksukyvyttömyysdirektiivi. Jo pikasilmäys direktiivin rakenteeseen osoittaa lainvalmistelijalle, että tästä ei tule helppoa. Direktiivi on todellista mattopommitusta: se sisältää määräyksiä ennalta estävistä uudelleenjärjestelyistä (II osasto), konkurssin tehneiden yrittäjien uudesta mahdollisuudesta (III osasto) ja kaikkien insolvenssimenettelyjen yleisestä tehostamisesta (IV) osasto. Direktiivin täytäntöönpanoa käsiteltiin oikeusministeriön työryhmän laajassa välimietinnössä (oikeusministeriön julkaisuja. Mietintöjä ja lausuntoja 2021:18). Varsinaista mietintöään, jossa olisi otettu huomioon lausuntopalaute, työryhmä ei sen sijaan julkaissut. Hallituksen esitys yrityssaneerauslain ja yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain muuttamisesta (HE 238/2021 vp.) perustui kyseisen välimietinnön ehdotukseen. Lukija panee merkille, että hallituksen esitys aukeaa erinomaisen tuskallisesti. Se edellyttää lukijalta huomattavaa asiantuntemusta aihepiiristä. Hallituksen esitystä onkin lähes mahdotonta ymmärtää perehtymättä ensin direktiiviin ja sitten työryhmän mietintöön – tai tietämättä. mihin tällä kaikella pyritään!

Toisen osaston määräykset toteutettiin ottamalla yrityssaneerauslakiin säännökset varhaisen vaiheen saneerauksesta, jolloin saneerausmenettelyyn muodostui kaksi menettelyvaihtoehtoa. Kolmas osasto taas täytäntöönpantiin helpottamalla yksityishenkilön velkajärjestelyä, kun velallisena on ylivelkaantunut yrittäjä. Osasto IV sai tyytyä epäsuoraan täytäntöönpanoon, kun näitä insolvenssimenettelyjä sujuvoitettiin joitakin käytännössä havaittuja epäkohtia korjaamalla. Puolet valmisteluaineiston ja vielä hallituksen esityksenkin sivumäärästä menee sen selittämiseen, mitä kaikkea ei tarvitse täytäntöönpanna tai minkä täytäntöönpanoon nyt ei ainakaan lakia tarvita. Pari kertaa rivien välistä on luettavissa, että sen osaston II – osasto on direktiivin ydin – niin sanottuun varhaiseen saneeraukseen ei oikeastaan tarvittaisi uutta lainsäädäntöä. ”Varhainen” tai osuvammin aikainen saneeraus kun on ollut mahdollinen jo kolmekymmentä vuotta eli koko vuoden 1993 saneerauslain voimassaoloajan – sitä ei vain ole käytetty! Tarvittaisiin siis asenteiden muutos, jota taas ei saada aikaan direktiivillä, tuskinpa myöskään unionin asetuksella. Osaston IV vaatimukset insolvenssimenettelyjen tehostamisesta, yksinkertaistamisesta ja nopeuttamisesta jäävät hurskaiden odotusten varaan. Tosin on vaikea kuvitella, miten viidennen erillisen insolvenssimenettelyn lisääminen nykyiseen neljän menettelyn arsenaaliin yksinkertaistaisi mitään. Praktiset pikku-uudistukset tuskin nekään ”tehostavat” insolvenssimenettelyjä, tarkoitettiin tehostamisella mitä tahansa. Kriitikkokin tunnustaa, että III osaston uudistukset ovat sisällöllisesti tervetulleita. Niitä on etenkin yrittäjäpiireissä pitkään odotettu. Uusi alkuhan sisältyi jo aikanaan Matti Vanhasen hallituksen ohjelmaan: asia erikseen on, että ohjelma vaikuttaa nykyisin jo vedenpaisumuksentakaiselta. Lakiteknisesti velkajärjestelylain kaikenpuolinen sekavuus sen sijaan pahenee. Lain pykäläryteikkö kaipaisi totaalista säädöshuoltoa, itse asiassa koko lain uudelleenkirjoittamista, jossa otettaisiin huomioon sekä EU:n tavoitteet että kotimainen kehitys.

Pääasiaa tavoitteiden hyväksyttävyys ei muuta. Sääliksi käy lainvalmistelijoita. He ovat uhreja (millaiseksi leimaantuminen on intersektionaalista muotia) oikeuspolitiikan laiminlyönneille. Vuoden 1993 saavutusten jälkeen insolvenssilainsäädännön uudistaminen on ollut Suomessa pahasti laiminlyöty, kun lainvalmistelun voimavarat on keskitetty kiintoisampiin ja muodikkaisiin lakihankkeisiin. Näitä hankkeita ei pidä niitäkään väheksyä, mutta monet niistä palvelevat vain hyvin kapeaa mutta äänekästä intressiryhmää. Tässä vaiheessa tarkkaavainen lukija kiistää väitteen insolvenssilainsäädännön laiminlyömisestä – saatiinhan vuonna 2004 aikaan uusi konkurssilaki. Lähempi tarkastelu paljastaa harhan. Tämä laki oli vain aikaisempien osittaisuudistusten ja konkurssikäytännön kodifiointia: tällaista kasaamista on vaikea pitää uudistamisena muutoin kuin enintään lakiteknisesti. Laista sanottiinkin aikanaan jälkikäteen turhankin ilkeästi, että uudistuksen myötä sen myötä Suomeen saatiin ”Euroopan vanhin uusi konkurssilaki”.

Risto Koulu